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　　“能源体制机制革命”，需要我们理清看法、看到目今误差，重新熟悉其属性，建设成熟的市场情形。

　　○ 文/刘满平 景春梅

　　今年6月13日,在中央财经向导小组第六次聚会上，习近平总书记提出要推动我国在能源消耗、能源供应、能源手艺和能源体制四个领域的革命。

　　关于能源领域“四大革命”的关系，笔者以为，以“抑制不对理消耗需求、提高能源使用效率、调解能源消耗结构”为目的的“能源消耗革命”是条件基础;以“构建多员一连供应系统，包管能源供应清静”为目的的“能源供应革命”是能源革命的最终基础;以“提高能源科技立异和前进水平，增进能源工业升级”为目的的“能源手艺革命”是手段，而以“理顺能源市场运行与治理机制，构建现代能源市场系统”目的的“能源体制革命”自然而然地就成为目今推动能源革命的落脚点。

　　明确能源体制机制内在

　　事实什么是“能源体制机制”?

　　现在，社会上有两种看法。一是将能源市场主体竞争结构和关系，例如能源市场垄断、价钱管制等被看成是能源体制机制，一说举行能源体制机制刷新就以为是突破垄断，增进竞争。二是将能源治理与监视机构看成能源体制机制，以为能源体制机制刷新主要是政府对能源的治理或监视机构的刷新。

　　着实，这些只是能源体制机制的部分内容，而不是所有内容。笔者以为，一个完整的“能源体制机制”是指一定区域内(通常为一个国家)能源行业或能源领域内资源设置的详细方法、市场运行以及羁系制度模式等种种关系的综合。它一样平常由“能源市场基本制度”、“能源市场竞争结构”、“能源市场运行机制”、“能源市场治理与羁系体制”四大基本要素组成。

　　其中，“能源市场制度”是指为包管能源市场稳固、高效运行所做出的一系列制度安排及其制度执行机制，包括作为执律例范的制度、作为市场规则的制度、作为手艺和工业标准的制度、作为政府导向的工业政策制度等。“能源市场结构”是指市场供应者之间(包括替换品供应)、需求者之间、供应和需求者之间的关系，也包括市场上现有的供应者、需求者，与正在进入该市场的供应者、需求者之间的关系。它又包括三个基本组成要素：市场主体、市场竞争名堂和市场集中度。“能源市场机制”又称能源市场运行机制，主要由供求机制、价钱机制、竞争机制和危害机制组成。其运行体现为供求、价钱、竞争、危害等机制之间的相互关联和相互作用。“能源市场治理”与羁系机制是指为了对能源市场实验综合治理和专业化的羁系，包管市场正常运行和平衡生长，规范市场行为、阻止市场机制的自身缺陷、增进能源市场的发育而做出的体制性安排。

　　在四大组成要素中，能源价钱机制在能源市场机制中处于焦点职位。能源市场机制是整个能源体制机制的焦点。而能源市场机制又是由能源市场结构决议的，具备什么样并形成什么样的能源市场结构也就决议了能源市场机制是什么样的。能源市场制度、能源市场治理与羁系机制起到一个外围的效劳包管作用。而能源体制机制不是凭空保存的，必需建设在一定的能源市场基础设施上，能源市场基础设施是否充分，也会影响能源体制机制刷新时机的选择和力度的巨细。

　　现行机制垄断征象突出

　　在厘清能源体制机制的详细内在和组成后，比照一下就可以发明，只管刷新开放以来，我国能源领域凭证先易后难的渐进式刷新模式，在放宽投资限制、松开价钱管制、实验政企疏散和培育市场主体等方面，已经举行了一系列的体制机制刷新并取得了起劲效果。但与其他领域市场化刷新程序和力度相比，能源体制机制刷新显得兢兢业业，甚至扎脚不前。尤其是近些年来，只管政府事情报告中每年都要提到举行能源体制机制刷新的一些内容，但有关能源行业里深条理的体制机制刷新步伐迟迟难以出台和实现。相反，以宏观调控的名义增强行政审批，以市场失灵的名义强化政府干预之势却愈演愈烈，能源领域“国进民退”征象日益突出，使得本以清晰的能源领域市场化刷新偏向又变得模糊起来。

　　例如，能源执法系统建设滞后，主要性不突出;能源税制不敷完善，环保性不敷;能源领域投资的行政性审批非但没有精简，反而有所增强;能源价钱难以由市场形成，行政性管制依然保存;能源领域国有企业刷新不到位，没有真正实现政企脱离;能源领域行政性垄断依旧未被破除，电力行业“一网独大”，油气行业“三油垄断”时势恒久保存，导致竞争主体不健全等。

　　在上述能源体制机制众多弊病中，最让人诟病的是能源行业市场集中度高，市场化水平相对较低，垄断征象突出。这种垄断不是由于市场自由竞争形成的，而是由于政府的行政性垄断导致非公资源难以进入造成的。行政性垄断不但造成市场化刷新缺乏、现代能源市场系统尚未完全建设的时势，并且诱发政府对能源价钱强有力的行政管制。行政垄断和价钱政府羁系两者配合导致我国能源工业手艺前进缓慢，工业手艺经济水平不高在造成市场效率降低的同时，也造成社会的不公正。因此，行政性垄断和价钱政府羁系是我国能源市场未来生长面临的主要问题，也是能源体制机制保存问题的泉源所在。怎样破除能源行业的行政性垄断和价钱政府羁系问题，将是我国未来能源体制机制刷新的主要突破偏向。

　　明确能源刷新偏向及其属性

　　在相识能源体制机制“是什么、怎么样”后，接下来就是怎样改的问题。由于最高决议层针对目今我国在能源领域面临的严肃挑战，将之前的“能源体制机制刷新”提升到“能源体制机制革命”这样的高度，需要对目今能源体制机制爆发基础厘革，那么，我们所提出的刷新思绪和对接应不但局限于一枝一叶的修修补补，而应该从久远的、全局的角度统筹思量。

　　首先要明确能源体制机制刷新的偏向，即举行市场化刷新。国际能源厘革的实践履历批注，推动能源市场化刷新是解决能源经济运行中一系列矛盾的基础要求，是提高能源使用高效率、合理控制能源消耗总量、转变经济生长方法的一定要求。英国、法国、俄罗斯、印度、巴西等古板上接纳能源国有化的国家都已差别水平地推进了能源市场化刷新，美国、德国、日本等国家也相继在能源领域举行工业重组并引入竞争，以尽可能地施展市场价钱机制的作用。

　　因此，我国能源体制机制刷新的偏向一定是市场化刷新。但鉴于能源自身的特殊性和重大性及其在经济社会生长中的基础性、主要性，再加上市场自身的失灵，市场化刷新并不是说放弃政府干预，以是我国能源体制刷新的焦点原则是“市场的归市场，政府的归政府”，最洪流平地镌汰政府对市场的干预，为市场机制在能源资源的设置中起到决议性作用创立先决条件。

　　其次是突破头脑熟悉误区，要还原能源商品性、可竞争性和能源清静分摊性。

　　这其中，需要先确定能源的商品性。恒久以来，我们一直以为煤炭、电力、油气是特殊商品或准公共产品，是市场失灵的领域，应该由政府管制、国企垄断谋划。事实上，能源虽然是关系国家清静的战略性资源，但也是商品，具有一样平常商品的基本属性，受价值纪律和供求关系调理，可由竞争优化设置资源，由供求决定价钱，由左券规范生意。上世纪70年月以来，回归能源的商品属性，推进能源领域的市场化刷新成为全球性趋势。无论是成熟的市场经济国家照旧体制转轨国家，大都转变理念，对能源领域实验松开管制、突破垄断、引入竞争，大大提高了能源供应能力和使用效率。

　　另外，要熟悉到能源的可竞争性。垄断并非能源行业的自然特征，笼统地以为能源行业具有自然垄断性不敷科学。由于市场的垄断有种种形态，有的具有自然垄断性子，有些垄断则来自人为。不但云云，一些行业虽具有自然垄断特征，但并不即是这个行业中的所有营业都应当一体化谋划，通过竞争提高效率的纪律在这些行业同样适用。推动能源体制机制市场化刷新的条件是将这些行业中的竞争性营业与非竞争性营业脱离。属于竞争性领域的完全放给市场，引入多元投资主体，扩大对外开放，让供求关系决定价钱，竞争优化资源设置，由左券规范生意。属于非竞争性领域的营业实验公正接入、提高普遍效劳水平，增强政府对其谋划营业、效率、本钱和收入的羁系。与此同时，刷新政府治理，对市场失灵领域应切实推行宏观治理、市场羁系和公共效劳职能。

　　与此同时，要熟悉到能源清静的可分摊性。国家能源清静涉及生产、流通和消耗三大领域，涵盖经济社会生涯方方面面，需要发动全社会普遍加入、配合继续。因此，必需摒弃之前“姓社姓资”、“姓公姓私”的僵化看法，树立新的能源清静理念，充分熟悉到能源清静的可分摊性，切实改变歧视倾轧能源非公企业、只靠国有能源企业包管供应、稳固市场的老思绪，洞开市场大门，不问国有民营，岂论企业巨细，不管哪个工业链环节，让所有有意愿、有能力的企业都加入进来，各展所长，互利共赢，配合增添海内能源市场有用供应。

　　健万能源市场情形

　　能源体制机制的革命，离不开健全执法系统和财税体制，以此完善能源市场制度情形。在增强执律例则建设方面，应尽快出台《能源法》;加速制订石油、自然气、原子能等单行法;修改现行《电力法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《节约能源法》等能源单行法中部分不切合现实的内容。同时，加速能源行业财税体制刷新，包括作废不对理的津贴，建设公正有用的能源财务津贴;刷新现行能源税制，建设广笼罩、多环节的综合税收调控系统，尽快择机开征碳税，周全推进资源税刷新，将开征能源情形税作为中恒久的目的导向，并将燃油税以及排污费和污水处置惩罚费“费改税”后并入能源情形税中，在提升税率的同时健万能源环保税收优惠步伐。

　　要建设煤、电、油、气四个现代市场系统，搭建多条理能源市场化生意平台。建设和完善果真、公正、公正的能源现货及中远期合约市场，逐步建设现代能源期货市场。进一步增强和完善能源市场基本生意制度建设，起劲推进电子生意市场建设。同时，有序开放我国能源期货市场，逐步形成具有国际影响力的区域能源市场中心。现在可以思量在能源生产或消耗重点区域例如山西、东北、新疆、上海等地建设煤炭、自然气和石油等生意中心或期货生意市场中心;而电力生意市场可思量建设一个自力于电网、天下统一的生意中心，各省成为其区域分中心。在这个生意平台上，发电企业与用电方果真、公正、公正地举行生意，电网不再统购统销，而应无歧视公正开放。

　　在能源价钱方面，要坚持由市场形成能源价钱，深化能源价钱刷新。从石油方面看，应在新的制品油价钱形成机制基础上进一步完善定价机制，包括调价周期、调价幅度、调价方法等。定价权应更多地下放给行业协会或企业，在实现与国际接轨基础上，价钱调解不必由政府宣布，可以由行业协会凭证政府确定的规则，自行调解宣布。在自然气方面，在门站价举行市场净回值定价的基础上，建设上下游联念头制，形成真正反应资源稀缺水平、市场供求关系、情形赔偿本钱的价钱，最终实现自然气出厂价由市场竞争形成，终端销售价钱铺开，政府只对具有自然垄断性子的输配气价举行治理。

　　在重塑竞争性市场结构中，要破除垄断、引进竞争、培育主体。凭证市场化刷新的思绪，进一步推进政企脱离，剥离国有企业的政策性肩负和行政性特权，培育及格的能源市场竞争主体。修改相关执律例则，破除行政性垄断，降低市场准入门槛，消除进入壁垒，勉励和指导民间资源有序加入能源领域投资。例如，在油气行业可接纳“先易后难，逐步推进”战略。首先，团结目今三大国有石油企业举行混淆所有制刷新的时机，放宽原油收支口、加工和制品油入口，以及终端批发、零售等方面的市场准入。在此之后，可以进一步破除上游开采环节的行政性垄断，改变勘探、采矿权现行的授予方法，实验招标方法，并允许油气田勘探、采矿权的自由生意，竣事油气勘探专营制度。

　　关于管道运输等中游环节，推行“厂网疏散”、“网销疏散”、“储运疏散”，实验“第三方准入”，渐次推动管网自力。电力与油气需要管网运送，具有一定的垄断性。由于管网公司在上游或下游营业中保存自身利益，为增进市场竞争，电力、油气行业必需举行工业重组，管网公司应在治理和谋划上自力于上游或下游的其他企业。外洋履历也批注，只有实现长距离管输、都会配送效劳与电力、油气商品生产、供应营业的疏散，现有管网公司不再从事电力、油气生产、生意营业，按非歧视原则向所有用户提供运输效劳，才可能形成电力、油气竞争性市场。

　　可思量将管输公司从对应的三大石油公司中疏散出来，建设自力于三至公司的管输公司，单独提供石油、自然气运输营业。政府对管输费率举行规制，对管道公司谋划石油、自然气商品的购置和销售营业举行限制，允许第三方准入。在自然气下游市场引入竞争机制，突破现有地方燃气公司对市场的垄断，可将其配气运送营业和销售营业疏散，建设自力的自然气销售公司，配气公司只谋划管输效劳。关于自然气销售公司，可接纳特许权术划果真招标制和谋划允许相团结的治理方法。

　　在重组能源机构的历程中，要转变政府对能源的治理方法。政府对能源的治理主要体现在两个方面：一是政策职能，二是羁系职能。以往能源主管部分越发注重通过投资项目审批、制定价钱和生产规？刂频确椒ǜ稍の⒐劬弥魈宓男形，而对行业羁系及其他职能相对而言重视不敷，政府职能缺位与重叠并存。以是，应下刻意改变之前政府对能源的治理方法，凭证“大能源”的内在要求举行体制刷新，以便于对整个能源行业的治理举行整体设计和运作，推动能源行业整体协调生长和康健生长。

　　在转变政府治理方法的同时，还需要用“三张清单”界定政府与市场界线，推动政府职能转变。在重组能源治理与监视机构的同时，通过“权力清单”把政府醒目什么清清晰楚、详详细细列出来，通常清单中有的政府可以干，清单上没有的政府就不醒目，限制政府的乱作为，做到“法无授权不可为”;通过“负面清单”在能源行业中划出一个“黑名单”，明确哪些方面不可为，外资或民营资笔苹要不触及这些底线即可进入，做到“法无明文榨取即可为”。通过“责任清单”用执法与制度把责任明确细化到政府每一个行为主体，把政府责任贯串市场运行全历程，突破政府不作为，实现“法定责任必需为”。

　　责任编辑：赵 雪